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十八世纪，中国与西方世界“共时”的，在人口增长之外，还有政府权力的加强。
在西方，随着“工业革命”的发生，政府的权力明显地加强了，这已是不争的史实。但在中国，相比之下，这段历史却不太为人注意。
在一般的清史著述中，十八世纪政治史中最引人注目的就是“中央集权的加强”、“赋役改革”、“整肃吏治”，以及“反贪污”这几件事了。这种状况自萧一山《清代通史》以来，几十年来几乎就没有多大改变。这与史实相去甚远。
现有研究表明，清代在圣祖发现人口问题之后，经过康熙（后期）、雍正、乾隆三朝，在大约半个世纪的时间里（即公元1700—1750年代），围绕这一问题，有针对性地提出了一系列的经济发展对策，从而构成了政府政策上一个极具连续性的、空前活跃的和充满生气的时期。
康熙以来的有关想法，表现出了中国人口思想的主流，即以一种积极的态度，力求用经济的发展来满足日益增加的人口需要（而非限制人口的增长；其后洪亮吉的人口思想并没有逸出这个主流之外）。据说，以（发展）经济为主导解决政治问题的思想，是兴起于十九世纪的西方。＇11＇这样看来，我们怎能说清代的人口思想就是一个“传统”的产物，而不符合“现代”的标准？
中国本具有前现代国家罕与伦比的政府与官僚组织，又值国力鼎盛时期，全力在各省推行劝农政策的结果，直接带动了政府权力的扩张。这是一段为中外学者“忽略”了的历史，但它却是中国史中一次重要的“脉动”，并与二十世纪（而不仅仅是十九世纪）的“大政府”现象直接有关。
扩大地方官员职责，必然要增加他们的行政负担，而一州一县地方广阔，事务繁多，非州县知事一人所能身任。但中国自秦、汉形成一统天下的中央集权以来，二千年间，作为基层政府的州县数目只有很少量的增加，官员数量也无大的改变，可是全国人口已增加了若干倍，这就使地方政府不胜负担。针对这种现象，清代雍正、乾隆以来，屡次有人建议增设职官数额，设官专司农事（如设巡农御史）等。可惜的是，有清一代只是有限地增设了职官和增加了官员人数，而主要依靠州县本身职权的加强来满足其行政需要。中国政府官员的大量增加，是在清亡以后的二十世纪，但应看到，十八世纪这一要求已经产生，改变的根苗已经种下。
在保证县级以上有效控制的另外一面，是在州县以下的基层，政府既缺组织，又乏人手，势难顾及全面。从某种角度看，近于一种无组织状态，资源分散，人员难以动员，有如“一盘散沙”。为推行政府有关政策，有人建议选用老农，或利用村长、乡长及乡约等，分任职守，或给以钱粮，成为专职、半专职人员。这就提起了中国二十世纪“上层”、“中层”、“下层”结构的“三层重建”问题。按照斯科特《国家的视角》的观点，这一类的努力还包括绘制地图、统计人口、统一度量衡标准，等等。
在所有这些方面，十八世纪的努力，可以说都是二十世纪的先声。
当然，在所有这些事情上，我们并不是说十八世纪就等同于二十世纪。在十八世纪，政府无论是对自身角色还是行动目标，似乎都还有一点“半心半意”和“犹疑不决”，而远非二十世纪可比。正是在二十世纪的中国，才经历了一段由政府全面取代社会组织，一切亲自经理，而后又全盘反思，重新定位这样一个历史过程（至今还在进行之中），——在这一点上十八世纪也不是没有先例的（详见后文“福利国家”一节），——从中我们也可看到其历史的正面接续（而不必把过去说得一无是处或与今天渺不相关）。
三、创新政治理念
政府职权的扩大不仅仅牵涉到增设官员、组建基层等组织技术手段，而势必及于基本的政治理论暨意识形态问题。如利用保甲村长，以所管农户生产情况“造册存县”，年终核查；再如通过乡约、值月人等，使一州一县之民，“情联势合，如父子兄弟之相为扶掖”，在在涉及新的政治理念。到乾隆初政，距清初的武力征伐已近百年，高宗即谕督抚“实心爱民”：
“为治之道……其本总归于爱民而已。”＇12＇
复谕：
“……民为邦本，固当爱之，爱之则必思所以养之，养之必先求所以足之。朕欲爱、养、足民，……”＇13＇
既要“爱民”、“养民”、“足民”，所负责任自然就很宽泛，不仅关心命盗、钱粮，还要“尽心”于生产以至分配各各方面（如赈借平粜等）。为此有司当“以民事为身事，恫瘝一体”；＇14＇并不时巡历乡村，以使“上下之情，通达无阻，而休戚相关”。＇15＇谕：
“身膺民社，即为其父母、师保。官之视民如子弟，则民之视官如父兄，官民同其休戚，而情意相接，……”＇16＇
“（当）视百姓为一体，视民事如家事，……察其饥寒，恤其困苦，治其田里，安其室家，以父母斯民之诚心，行父母斯民之实政。”＇17＇
这些或可称为一种“天下一家”的思想。其理想大约是，天下合为一家一事（官民一体，视为家事），由政府担当领导和统筹统配的角色（为民父母师保），负起所有生养教化以至经济事务的责任（父母斯民，课督农桑乃第一要务）。正是在这样的思想指导之下，才有了各项政府职权的扩大和行政措施的改进。当然，清代十八世纪的努力，与基层组织的重新建构相去尚远，也并未由政府出面改变或代替民间自营，但在大约近千年以来的历史中，这可能是前所未有的一次举动，它在政府职责的扩大和权力的强化方面，都达到一个空前的高度。
在十八世纪，清政府还实行了赋役制度改革，其中最重要的，可能就是取消了已有上千年历史的“人头税”，而代之以“财产税”（土地税）。同时还取消了“力役”，而代之以“雇役”（即支付劳务费）。同时，改变身份制度，取消“贱民”名义，＇18＇提高“雇工人”的身份地位，等等。从上述种种作为（特别是世宗皇帝的作为，包括取消有功名者特权）来看，似乎是欲使社会“平民化”。这，也许就是要造就斯科特所说的“无印记非特殊公民”，达致所谓统一和一致的公民身份吧。＇19＇这些，在其他一些国家属于现代变革的事情，大都是在清代十八世纪出现的。
魁奈曾说，一个民族的繁荣全依靠财富，中国繁荣，人口增加，正是由于国家真正重视农业。孟德斯鸠也不认为中国是“专制”的。据说，当时西方人非特盛称康雍乾乃有德之君，而且特别赞赏中国政府机构合于自然法程，而“民为贵社稷次之君为轻”的思想，直可说是抛向西方弊政的炸弹。＇20＇
当二十世纪之时，政治理念不断翻新，可以说都是为了解决类似的意识形态问题，直到今天。如果说我们主张从较长的时间阶段来观察历史，那么十八世纪与二十世纪的有关变革之间，就不仅止有一种“相通”的关系。
通过如上的观察，我们对于十八世纪的政府政策和政府行为自然会产生一些新的感受。虽然这些已属于历史的陈迹，并一直为后人所忽视和误解，有如“失落”的传统，但它却没有“泯灭”；而且，正是在二百余年后的今天，我们才重新发掘出这些史实，识别它的含义和藉以重建古今的关联。
四、劝农中的官府行为
推广新的适宜产品暨优势生产项目，是十八世纪政府劝农策的要点。也可以说，各地劝农无不以此为其能事。其间常被引用的，即雍正二年二月和乾隆七年六月两道谕旨，其一劝民种植树木（“桑柘可以饲蚕，枣栗可以佐食，桕桐可以资用”）、孳养牲畜（“如北方之羊、南方之彘”）：
“总之小民至愚，经营衣食，非不迫切，而于目前自然之利，反多忽略。所赖亲民之官，委曲周详，多方劝导，庶使踊跃争先，人力无遗，而地力始尽。”＇21＇
其一则强调“国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲”，尤应于“农事”之外，“兼修园圃、虞衡、薮牧之政”，全面发展农业。＇22＇
名臣陈宏谋于每到之处，亦咨询地方情况，推行适宜物产：
“米麦豆之外，地方出产何物以资民用，小民三时耕凿而外作何营生；……栽种棉花否，能织布否；曾试种桑养蚕否，能织绸纱否；畜牧之利若何？”＇23＇
特别重视九谷以外各项生产：
“三农九谷之外，均有足以佐日用之需，为生财之计者，……勤于一种，必收一种之利，小之可以充口腹、佐日用，大之可以通商贩、致富饶。”＇24＇
根据笔者的个人经历及所见所闻，这与二十世纪（特别是八十年代以来）的政府行为，不能不说极为相似。
政府的这一类行为在后世却遭致了严厉的批判。有谓其所谋不臧者，有谓所产之物无人问津（或根不上市场变化）者，有谓“劝农”反致“伤农”者。＇25＇
为什么一定需要官府劝农？农民难道自己不会种地？政府在这里又能起到什么难以替代的作用？——在课堂上也常遇到同学（特别是外国留学生）这样提问，——对此不能不予以正面回答。
“开先须人”，清代地方官员大多出身田间，又多来自东部多种经营比较繁荣的地区，对农业生产知识有一定的了解，因此不难引入新的生产项目，这是官员劝农所能起到的第一层作用。长期实行的回避本籍的流官制度，以及官员任职期较短，又在全国范围内造成了一种地方官员的经常性的流动状况（如陈宏谋外任30余年历12省达21次），无虑增加了生产知识的交流机会。移民对新作物推广也有重要的作用，但其流动多有一定方向，不像流官通达四方，且挟有官府势力，推广较易。
提供初步信息之后，引进基本原料及生产方法，是官府劝农可以起到的第二层作用。这些事情，难道不可以由某些社会中层组织来出面承担，有如现代人们所习见的农种站、销售公司和种种服务组织？事实是，在清代中国，政府与千百万的个体小农之间，类似的中层组织俨然一无存在，对于一件新事物的推广，可能就显得效率较低、传布较慢，难以突破家族或小地域范围的界限。看起来总不若官府有组织行动那样雷厉风行、直捷有力。如贵州遵义取得蚕种后，立即能够组织四乡学习、推广，显然是借助了基层组织的协助，尽管这种组织在今天看来还很“软弱”。
官府行为的又一个优势，是有财政方面的支持，而这是不计收益，甚至是不需还本和无息可计的。例如在山蚕的推广中，购种、运送、雇募匠师、置办器械、设立场所，在在需要花销。个体小农缺乏资本，“是无担石粮者，安肯出中人产而谋此未见之利哉”？在这方面，民间私人组织也许可以起到若干作用，但是怎样才能成功集资和收回投资，并使这些资金（既然作为投资）有利可图？要使参予各方都能符合“经济行为”的要求，并不容易。雍正以来，清廷决定“火耗归公”，其中专门划出一部分做为地方公费，以推行有益的地方公益和经济事业。因此到乾隆初年，各地就有一定的财政力量进行地方建设。这恐怕也是乾隆间政府劝农较为集中而有成效的原因之一。
官府劝农的另一作用，是可以弥补市场的缺环或不足，特别是在那些欠发展地区。因此政府也可于试行初期或必要之时，为产品提供一定的保护。如陕西推广蚕桑，有种桑未养蚕者，给价收买，养蚕得茧不能缫丝者，“亦许卖给于官”。
总之，政府于劝农一事，可以依赖其知识信息、组织与财政的力量，进行较为直接而有力的行动，因而易于构成一个有吸引力的选择方案。具体说来，从新生产项目的选择和引进（包括购入所需原料），传授生产方法（包括初级及加工生产，请匠师、设官局及组织各乡学习），提供资金（直接投资及提供借贷），以及销路保障（选择期间的包销和试行阶段的保护性措施），都可程度不等地插手其中。对于一个特定的生产项目来说（如遵义山蚕业），这样的政府，就像一个大的生产组织者和经营者，作用于一定的区域范围，或不同的生产环节。处身其间的农民就像是一个个单纯的生产者，产前产后的许多“工序”，多由政府包揽负责。在一时期间和若干地区之内，十八世纪政府在经济事务方面插手之深，可以说是空前的。＇26＇
与此有关的，就是“农民不会种地论”，如世宗谕：“小民至愚，经营衣食，非不迫切，而于目前自然之利，反多忽略。”高宗谕：“乡愚无知。”只有依赖“亲民之官，委曲周详，多方劝导”。＇27＇这在现代，也有相应的表现。
另一方面，我们也应看到，即清代除少数的例外，基本上没有过强制性的推行。这与明代或其他某些朝代相比，实有很大的区别。如明初太祖曾令凡民田必“栽桑、麻、木棉”各若干亩，是把农业导向落后的自给经济以及强制实施的著名例子。它与清代发展商品性经营、提倡因地制宜、“因民之所利而利之”的做法，＇28＇实是不可同日而语。
不难看出，所有这些——不管它是好、是坏，是有意还是无意，或有着怎样的自身矛盾——直到二十世纪（特别是其下半叶），都还在活着，并对政府行为有着极为重大的影响。
五、土地的全域性开垦
对上述看法，可能有许多读者不能同意：什么“多种经营”？清代发展经济的主要手段难道不就是开垦土地？
不错，清初政府重视土地开垦，清代垦荒也有很大成绩。中国官方耕地统计数字显示，明代中国约有耕地7亿余亩，进入民国（即二十世纪初）大约增加为14亿亩。这套数据尽管并不准确，但目前为止，我们已不可能得到更为可靠的统计数字（包括各种“科学”的分析调整在内）。由此粗看之下，中国耕地面积在清代已有成倍的增加。换句话说，中国耕地当中有一半是清代开垦的，清代以前二三千年所垦亦不过一半而已。＇29＇这成就当然是很大了。
但另一方面也应看到，清代政府重视土地开垦，只是在清初的一个阶段，即所谓“恢复时期”，可以算作一种“恢复政策”，也是古已有之的传统政策。大约到康熙中叶以后，随着“恢复时期”的过去和“发展阶段”的到来，朝廷对它就不怎么重视，而逐渐为新的“发展政策”所取代。
这一经济发展政策的主旨，即是不再亟亟于土地的开垦，而是在已有的耕地上做文章，尽量提高其利用水平，特别重视五谷以外的作物种植和农耕以外的各种经营，即在“三农”之外，兼修“园圃”、“虞衡”、“薮牧”之政。＇30＇其涵义已不止于“精耕细作”，也不仅在“多种经营”。在随后中国经济的蓬勃发展中，出现了经济作物等“商品经济”的发展，区域间生产优势的交换，以及工业和商业的广泛增长，等等。遂为中国经济指明了一条极具可行性的发展道路。
这当然不是“没有发展的增长”。可惜的是，清代这些成就多未得到应有的总结。以致到二十世纪中叶，政府以为经济的发展主要还应依靠土地的开垦，这种情况，直到很久以后才有所改变。＇31＇尽管这时除一些边疆地区如东北以外�