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行政单位。大者称都督府，小者称州，以当地少数民族首领为都督、刺史，皆得世袭。《
新唐书；地理志》说，这些府州“贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都
护所领”。也就是说，中央不向这些府州征收贡赋，一般内部事务也任其自治，但仍须接
受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州，据《地理志》的记载，有856个，比内地府
州还多。这种以羁糜府州自治，而以都督、都护府监领的边疆行政体制，对于少数民族地
区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。（二）节度使与观察使，随着封建军事制度
的演变和统治阶级内部关系的变化，统治集团中的明争暗斗又逐渐激烈起来。自唐睿宗时
起（公元684年），为了适应边防军的需要，开始设立节度使，由统领当地军队的都督兼
任。这时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，不隶属于节度使。天宝中，节度使增
至八个，它们是：安西（驻今新疆库车）、北庭（驻今乌鲁木齐）、河西（驻今甘肃武威）、范阳（驻今北京）、平卢（驻今辽宁朝阳）、陇右（驻今青海乐都）、朔方（驻今宁
夏灵武）、河东（驻今山西太原）。他们的权力也大大扩张，一般不仅兼任驻区的都督、
刺史、且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。同时，他们还兼屯田、水陆
转运等有经济权的使职。这样，节度使们就集地方军、政、财权于一身。《旧唐书；职官
志》说：天宝中，缘边御戎，置八节度使。受命之日，赐之旌节，谓之节度使，得以专
制军事。行则建符节，树六纛。外任之中无比焉。至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循
其例受节度使之号。节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵。因此，昔日府兵制实行
时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经过去了。此时的节度使，正如《新唐书；
兵志》所说“据要险，专方面”，既有其土地，又有其人民，还有其甲兵，又有其财赋的
地方军阀势力。唐代的节度使，实际上有三种不同情况：（一）早期的节度使，是统辖边
防军队、驻守国境，是比较固定的军事首领。（二）安史之乱后，军阀占据地的节度使，
形成了半独立的政权，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军
阀。（三）一般地区所设的节度使，其性质和魏晋南北朝的都督、刺史相似，以节度使兼
任所在的州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人
担任。节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军
司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中任要职者也可以代行节度使职权。次一等的，
可以委派代理州县职务。这些名为幕职的差遣官，无官阶，故此种人必须带有郎官、御史
等头衔。幕职不限出身，文士不论是否中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐
到中央任职。事实上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作进身之阶，这是宋代进士必
先任幕职的由来。唐代有一种驾凌于州县之上的地方行政机关，叫方镇，又称“道”，是
依山川形势而划分的监察区域。贞观时期分全国为十道，玄宗时分天下为十五道，至唐后
期，全国已被划分成四十余道，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使者则
带都团练使或都防御使。它们虽仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、
司法等大权的行政长官了。州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制，出现了“制
敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。诸道观察使等，一般以所治州刺史或府尹、长史为
本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵
马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫，又有副使、行军司马、
判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚，地方事权尽掌于这些人手中。如行军
司马掌军籍、符伍、号令印信，德宗朝常以之为“储帅”。判官，据《通典；职官十四》
云：“掌判仓、兵、骑、胄事”，各藩镇往往尽委钱谷支计于判官。掌书记，《通典
&；#8226；职官十四》云：“掌表奏书檄”，凡文辞之事，皆出掌书记。幕职还常被派往巡
察管内州县，有的本身即兼任州县之职，有的甚至代行刺史之权。中唐以后，这些人实际
上是控制州县的实权派。故《封氏闻见记；风宪》云：“游宦之士至以朝廷为闲地，谓幕
府为要津”。方镇属下之州郡称为支州、支郡。支州刺史往往亦带团练使或防御使之类
的使职，由于方镇一般皆在支州派驻兵马，另遣镇将领兵事，支州刺史实际上是没有兵权
的。所以唐代方镇对所属州县有很大的统治权。五代时期，中央政府逐渐加强了直接对支
州的统治，这为北宋时期削弱藩镇之权以诸州直隶中央奠定了基础。唐代临时性质的要职
除节度使、观察使之外，财政方面则有度支、盐铁、转运、租庸、铸钱等使，名目不一，
分合也无一定。大体上盐铁转运使以扬州为中心，派员巡视各地，在正规职官之外又另成
一系统。盐铁使往往身兼要职，手握财权，而正规的户部职官反而不能举其职，必以其他
官员判户部，才是户部真正负责人（即使官居户部侍郎，也要加判本司的头衔才能实任户
部之职），因此，户部本身的职务只掌赋役，度支使的职务为统筹财政，盐铁使的职务则
统一切税源。三者合一才能行使全部的财务行政。这是五代定名三司使的由来。少数民族
政权的职官制。唐代是我国多民族国家发展的重要时期。在青藏高原地区，若干原始部
落进入了奴隶社会，形成了一个统一的吐蕃族，与汉族结成了亲密的关系。在云南地区，
南绍统一了当地各族，加速了奴隶制向封建制转化的过程。北部地区的突厥族逐渐由奴隶
制向封建制发展，西域各族经过长期发展，社会经济文化已接近中原地区的先进水平。东
北地区在靺鞨、契丹等族的开发下，社会生产也有显著进步。居住在台湾地区的少数民族
，更进一步密切了与中原地区的联系。这些少数民族都在边疆地区建立过地方政权，在历
史上产生过巨大的影响。这些政权的职官大体分为两种情况，一种是前述过的羁糜府州制
，但实际上还有另外的一套制度，如突厥、回纥和前期的渤海等；另一种是王国制，如吐
蕃、南绍和后期的渤海国等。不管在哪一种情形下，中原王朝与周边少数民族之间的政治
联系与经济文化交流都是十分密切的，各族人民共同创造着祖国的灿烂文明。以下就现存
有限的史料，分别介绍周边少数民族的地方官制。一、突厥与回纥，突厥汗国是六世纪中
叶至八世纪中叶我国北部和西北部一个强大的少数民族政权。《新唐书；突厥上》说：突
厥阿史那氏，盖古匈奴北部也。居金山之阳，臣于蠕蠕，种裔繁衍。至吐门，遂强大，更
号可汗，犹单于也，妻曰可敦，其别部典兵者曰设，子弟曰特勒。“设”统兵镇守一方，
权力甚大。《通典；突厥上》记载，有个名叫阿史那思摩的人，本来是突厥颉利族人，但
可汗（突厥称其君主曰可汗）一直认为他“貌类胡，不类突厥”，不喜欢他，所以他虽然
贵为特勒，但始终不能典兵为“设”。《新唐书；突厥上》又载，突厥汗国的官称还有“
大臣曰叶护、曰屈律啜、曰阿波、曰俟利发、曰吐屯、曰俟斤、曰阎洪达、曰颉利发、曰
达干，凡二十八等。皆其世官而无员限。卫士曰附离。”东突厥亡后，唐政府从东起幽
州，西至灵州（宁夏灵武县西南），设置了顺、祐、长、化四个都督府，以安置内附的十
多万突厥人民；又把颉利可汗统辖的今内蒙古地区，东面置定襄都督府，西面置云中都督
府，下面设六个州，任用原来的突厥酋长为刺史，来管理当地的突厥部落。当时突厥人迁
居长安的有近万家，突厥贵族被任命为将军、中郎将等五品以上官吏的达百余人。《唐会
要；突厥》载，唐太宗曾赐西突厥十姓部落十箭，每部一箭。十姓部落又分为左右厢，其
中左厢五姓称为五咄咄，每部各置大啜领之；右厢五姓号五弩失毕，每部各置大俟斤以领
之。由此可见，“啜”与“俟斤”乃是突厥某部官长的名号。“吐屯”是突厥派驻被征地
区的监领官，“颉利发”这一名号有时用来授予被征服王国的君主。《旧唐书；突厥传下
》载，西突厥统叶护可汗时，“对西域诸国王悉授颉利发，并遣吐屯一人监统之，督其征
赋”①。回纥即今维吾尔族人的祖先。在汉文史籍中，它又被称为袁纥、韦纥、回鹘、畏
兀儿等。这些异称其实都是“维吾尔”一词的不同音译。回纥的国家制度，兼采突厥和唐
制。可汗的子弟称特勒，别部领兵者称“设”，大臣有叶护、俟利发、达干、吐屯等，这
是突厥的制度；另外《新唐书；回鹘传》说，还有“外宰相六，内宰相三，又有都督、将
军、司马之号”，这些官称都是唐的制度。回纥在唐太宗时为瀚海都督府，那时，回纥的
首领吐迷度虽然是唐朝的怀化大将军兼瀚海都督，但在其部族内则自称可汗。回纥可汗在
“九姓铁勒”等部皆置都督，以管理各部事务。在其他部则派监使，以督责贡赋，监察政
事，这个“监使”实际上也就相当于突厥在西域各国所置的吐屯。安史之乱以后，回纥成
为北方继突厥而后起的一个大汗国，东北的奚、契丹等皆为其所役属。二、吐蕃，吐蕃是
藏族的祖先。在西藏高原，很早就有人类居住。战国以后，在民族斗争中失败的羌族部落
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繁衍发展，形成了吐蕃族。建立吐蕃王朝的是活动在雅隆河谷（西藏穷结县）的牦牛部，
统一牦牛部各部落的叫弃聂弃赞普。“赞普”是雄健丈夫的意思，以后成了吐蕃君长的专
称。赞普妻称为末蒙。从七世纪松赞干布建立统一政权算起，到九世纪后半叶分裂衰亡为
止，这个王国大约存在二百余年。吐蕃的王族称为“论”（有大论、小论），宦族称为“
尚”。论和尚构成了统治阶级的核心。大论、小论即大相、副相。此外还有内大相（也称
为论莽热）、内副相、小相各一人。又有整事大相、副整事、小整事，皆任国事。由这些
官员所组成的中央机构，《新唐书；吐蕃上》说它“总号曰尚论掣逋突瞿”。吐蕃原来信
奉钵教，后来又从唐朝输入佛教，钵教巫师和佛教上层僧侣也是统治阶级的重要组成部分。吐蕃的官制除本族特有的外，也兼采唐制。据汉籍文献记载，吐蕃官名有宰相、中书
令、都元帅、尚书令等。这些官，可能是根据唐代官名而意译的，其实际不一定如唐代那
样有细致的分工。从弃聂弃开始，吐蕃确定了酋长世袭制度，《册府元龟》卷961《外臣
部；土风》说：“其设官，父死子继，绝嗣则近亲袭焉”。吐蕃在地方上实行军政合一的
制度，把全境划分成四个军事行政区，即拉如、叶如、伍如、云如，各区的领兵军官兼任
地方行政长官。每区又分上下两部，其下有若干千夫长以统部民。从《旧唐书；吐蕃传下
》的记载中，可知吐蕃的地方官也兼采唐制，设节度使、观察使等职，节度使之下设州，
州置守将，如维州守将悉怛谋。军事据点设讨击使，如别将尚恐热为落门川讨击使。三、
南诏隋唐时期，在今云南地区错杂散居着许多部落，名号繁多，难以胜计。就种族来说，
主要有白蛮和乌蛮。从七世纪初叶到中叶，乌蛮部落不断向洱海地区迁移，它们征服了当
地的白蛮，建立了六个诏。乌蛮称王为诏，六诏就是六个王国。南诏王姓蒙，始祖叫蒙舍
龙。公元653年，舍龙子龙独逻开始建诏，并依附于唐朝。到南诏王皮逻阁时，渐次消灭
了其他各诏，建立了统一的南诏国，定都太和城（大理市南）。自唐玄宗开元二十六年（
公元738年），册封皮逻阁为云南王起，到唐昭宗天复二年（公元902年）郑氏建立大长和
国止，南诏在西南地区立国160余年。南诏王是一国的最高统治者。其下设有清平官6人以
襄理政务，相当于宰相。大将军12人，参议决定军政大事。清平官中有1人为内算官，两
人为副，代理南诏王判押处置文书。《旧唐书；南诏蛮传》载，异牟寻时，以郑回为清平
官，“事皆咨之，秉政用事。余清平官5人，事回卑谨。或有过，回辄挞之”。此外，还
有外算官2人，由清平官或大将军兼领，负责处理“六曹”事务。“六曹”是兵曹、户曹
、客曹、法曹、士曹、仓曹，主管境内实际政务。九世纪以后，“六曹”扩大为“九爽”
，“九爽”的职掌，据《新唐书；南诏传上》记载是：幕爽主兵，琮爽主户籍，慈爽主礼
仪，罚爽主刑法，劝爽主官民，厥爽主工作，万爽主财用，引爽主客，禾爽主商贾。所谓
“爽”，就是唐朝中央行政机构“省”的译音。九爽增加了掌管礼仪、官府手工业、贸易
等部门。南诏奴隶主政权将所占土地，划分为许多区。每区有的广达30里，由城、镇地方
军将派遣官吏管理。官吏下有“监守”人，负责“催促”强迫佃人生产。南诏的地方组织
多仿唐朝，其机构为军政合一，分设二都督府、六节度使、十崄（相当于唐朝的州）。对
平民实行军事编制，《新唐书；南诏上》说：“百家有总佐一，千家有治人官一，万家有
都督一”。所有壮丁都是战士，有马的则为骑兵。作战时南诏王派高级官吏监视，身体前
部受伤的才许休息，背部受伤后退就要处死。军队出战时奴隶主政权不付给养，全靠掠夺
为军事费用。南诏这种地方军事组织，对内用于管理，镇压奴隶，对外为奴隶主掠夺财物
和奴隶服务，是南诏奴隶制政权的重要工具。南诏政权建立后，基本上和唐朝保持友好关
系。南诏十三代王中，有十个王接受过唐朝的委任和册封，有的还与唐王朝建立了“兄弟
若舅甥”的亲密关系。四、靺鞨渤海，靺鞨是满族的祖先，它很早就出现在祖国的历史舞
名上。商周时它被称为肃慎，汉魏时称为挹娄，北朝时称为勿吉，隋唐时改称靺鞨。它活
动的地区，主要是在东北的白山（长白山）、黑水（黑龙江）地带。唐玄宗开元元年（公
元713年）封大祚荣为渤海郡王，以其所部为忽汗州，令